新中国成立60年来，中国教育在曲折中前行，而教育管理的模式也在不断变换。政府从全能管理转变为有限管理，政校关系渐变。教育行政部门不再对学校进行全方位、全过程的控制，而是通过立法、拨款、政策引导、信息服务等间接手段为学校发展提供服务。在学校内部，由“校务委员会”，及“革命委员会”，再到“校长负责制”，治理模式走向科学、民主，现代学校制度成为追求目标。校长的角色也由“守常规”、“有智慧”到“思想型”，“教育家办学”成为民众的热切期盼。

校务委员会治校

新中国成立后，教育事业进入一个崭新的历史发展阶段。《共同纲领》第41条提出：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。”随即，从中央到地方的教育行政管理体制建立。

在学校，一方面要改变旧势力对学校的统治，收回教育主权；一方面整顿学校，恢复学校秩序，使教育教学工作步入正轨。由于缺乏办学人才，党团组织力量又极为薄弱，各地军管会和人民政府决定成立校务委员会，人员主要包括校内党的领导干部、思想进步的教职工和群众代表，由其管理学校。

在当时的历史条件下，校务委员会对于建立学校的正常秩序，开展教育教学工作，使学校逐步走上人民教育的轨道起了非常大的作用。那时，广大教职工有强烈的主人翁态度，非常关心学校发展，积极参与学校管理，支持人民政府对学校实施的民主改革和对旧教育的改造，实行进步的民主教育。

但由于学校没有教育管理的主要负责人，工作没有责任制，有民主但缺乏必要的集中，不利于进一步办好学校。因此，校务委员会只是一个过渡性的领导体制。三年后，它被校长负责制取代。

校长负责制现雏形

在第一个五年计划建设时期，我国全面学习苏联经验，企事业单位实行厂长（经理）负责制（一长制）的领导体制，学校的领导体制也做了相应的改变。1952年3月，教育部颁布《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》，规定中小学实行校长负责制。1954年4月，政务院在《关于改进和发展中学教育的指示》中进一步指出，校长对学校工作全面负责，从政治领导到业务领导，从思想工作到教学、总务工作，校长都要担当领导责任。与此同时，提出学校党组织对学校工作发挥保证监督作用。

“校长负责制”由此出炉，但并不完善，出现了校长领导和党组织监督、群众民主管理相脱节的问题。

在反右斗争之中，不少学校的领导干部被错划成右派或“犯了严重右倾错误”，校长负责制被全盘否定。1958年9月，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》中指出：“一切中等学校和初等学校也应该放在党委领导之下。”“一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的。”

学校从此开始“政治领先”、“书记挂帅”，出现以党代政、党政不分的情况。校长靠边站，有职无权。这严重破坏了以教学为主的学校秩序，阻碍了教育事业的发展。

1961年，教育工作贯彻执行“调整、巩固、充实、提高”八字方针，总结正反经验教训，稳定教育秩序，恢复50年代中期实行的校长负责制。

1961年9月，《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（即“高教十六条”）出台。1963年3月，教育部颁布《全日制中学暂行工作条例（草案）》（即“中学五十条”）和《全日制小学暂行工作条例（草案）》（即“小学四十条”）。

这些条例确定了校长负责学校全面工作，实现了职、责、权的统一，原则上明确了党政关系和党组织在学校中的地位和作用，党政分工明确，矛盾减少。以教学为主的学校秩序得到恢复，教育教学质量有了明显提高。不少学者都认为，这几年是新中国成立以来“中国教育发展的黄金时代”。

中国式的校长负责制

可是，好景不长。“文革”开始后，全盘否定之前学校实行的各种领导体制，中小学一度由军宣队、工宣队、贫宣队管理，后来由工宣队、贫管会、造反派组成的“革命委员会”领导。“革命委员会”以阶段斗争为纲，教育事业遭到严重破坏。

“文革”结束后，为恢复学校的正常秩序，教育部于1978年9月重新颁布《中学暂行工作条例（试行草案）》，规定学校执行“党支部领导下的校长分工负责制”，“学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定”，“党支部统一领导各方面的工作”。

虽然这个条例没有从根本上克服“党政不分”、“以党代政”的弊端，但学校管理开始重新起步，确立了学校要全心全意依靠教师和校长办学的思想，明确了学校必须以教学为主、科学性与思想性结合、教与学结合、知识与能力结合等带有规律性的教育与管理思想，教育管理步入健康发展轨道。

1985年5月，中共中央下达《关于教育体制改革的决定》，明确规定“学校逐步实行校长负责制”，并强调发挥集体领导作用和实行民主管理原则。校长全面负责学校工作、党组织保证监督、教代会民主管理，这三者统一的学校管理体制被学者称为“中国式的校长负责制”。但在实践层面，民主管理并未得到有效落实。

21世纪初，中国教育开始重构各种参与者的利益关系，调动各个方面教育主体的积极性。而教育管理的价值由强调经济发展工具价值走向与民本价值共舞，把社会发展的整体和长远利益与公众的实际利益要求结合起来，提出“办好人民满意的教育”，促进教育公平，逐步回归教育的公益性质。

在学校层面，学生、教师、学生家长和社区公众的利益得到普遍关照。《2003~2007教育振兴行动计划》提出：要深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。这个制度除了包含深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度等内容以外，主要强调要在学校内部推进民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。教代会参与管理与监督的制度，并引进外部力量，积极推动社区及家长参与和监督对学校的管理。

呼唤教育家办学

2003年，中共中央确立科学发展观，推动教育又好又快发展成为新的政策目标，优先发展教育、促进教育公平成为教育政策的基本价值取向。

2007年8月31日，胡锦涛总书记在接见全国优秀教师代表时提出发展教育的“三优先”原则，“以更大的决心、更多的财力支持教育事业，经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要。”在中共十七大报告中，胡锦涛把优先发展教育、建设人力资源强国作为以改善民生为重点的社会建设的六大任务之首。

在外部条件越来越好的今天，中国民众开始期盼教育家办学。2006年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“要培养一支德才兼备的教师队伍，造就一批杰出的教育家。”在次年全国两会的《政府工作报告》中，温家宝提出：“要提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。”

而要真正让教育家放手办学，就要进行各项配套改革，鼓励办学者敢于打破各种束缚，不唯上，不唯钱，不唯分，按照教育规律办学，让教育回归本质。很多学者都提出，要建立新型的政校关系，建立政校分开为原则的政府依法规制、学校法人治理、社会参与监督、市场机制调节的教育管理体制。同时，深化学校内部体制改革，建立现代学校制度，建立学校法人治理模式。

（感谢中国教育学会教育管理分会理事长贺乐凡教授、北师大高鸿源教授、中央教科所储朝晖研究员为本文写作提供的帮助）