是认识缺位还是执行困难？是法制失灵还是传统观念作怪？

　作为学校民主管理的一种基本形式，教代会制度在推动学校发展、维护学校稳定和调动教职工积极性等方面，起到了积极作用。在许多地区，教代会成了集民意、汇民智、表民愿、聚民心的场所。近年来，全国绝大多数地区已先后制订了教代会工作的实施细则和工作规程。目前，全国公立学校教代会建制率超过98%，一些地方高达100%。

　　但是，在日前武汉举行的全国教育系统民主管理推进会上，众多专家学者认为，虽然几乎所有学校都明白教代会制度对于学校民主管理的作用，但在坚持和落实教代会制度及履行教代会职能等方面，目前还存在一些不容忽视的问题。

　　法制建设滞后，教代会“有心无力”

　　全国各地现行的教代会制度，主要还是沿袭1985年出台的《高等学校教职工代表大会暂行条例》。该条例的出台，宣告以教代会为基本形式的学校民主管理，已经从试点走向了制度化建设阶段。此后，全国人大也先后颁布了《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等一系列法律法规，对教代会制度作了具体规定。至此，工会和教职工参与学校民主管理有了法律保证。

　　在过去20多年里，借助教代会，各级各类学校教职工代表既对学校年度工作计划、发展规划、改革方案、财务工作和教职工队伍建设等重大问题，进行了讨论，又对学校岗位责任制方案、教职工聘任、奖惩以及与教职工有关的基本规章制度，进行过审议讨论和修改完善。

　　然而，与教代会相关的法制建设滞后，严重阻碍学校管理的民主化进程。中国教科文卫体工会主席王晓龙说，过去20多年来，整个国家从计划经济时代逐步进入市场经济时代，无论高校还是中小学等其他类型学校，规模越来越大，基建项目也越来越多，急需教代会在学校决策和民主监督中发挥更重要的作用。但是，以《中华人民共和国教职工代表大会暂行条例》为代表的一系列法律法规并未因时而变，导致教代会的职能模糊、运行机制不健全。

　　显然，用计划经济时代的法律法规来指导新形势下的学校民主管理，是不恰当的，这就好比“用明朝的尚方宝剑斩杀清朝的罪臣”，因而很难真正发挥教代会的效能。比如，教师聘用制的实施，就涉及教职工权益保障问题。而1985年的《中华人民共和国教职工代表大会暂行条例》根本就无法维护教职工本该具有的权利。

　　现实向传统观念妥协，教代会功能“打折”

　　长期以来，一些基层学校的民主管理陷入一个怪圈：越不重视教代会的学校，教职工就越不愿参与学校民主管理，也不愿主动为学校的长远发展献计献策；在此背景下，一些过去参政议政能力比较强的教职工，因长期不参与、不关注学校发展，逐渐丧失了议政能力。

　　有调查显示，在基层学校里，认为教代会很好的仅占26%，认为教代会还需完善的占66%，有7%的人认为教代会难以解决问题。

　　王晓龙认为，校长和教职工在学校民主管理上的认识不到位，是造成教代会地位难以落实、难以发挥更大作用的主要原因。在部分学校，有些校长觉得学校实行民主管理就是挑战自己的领导权威或影响工作效率；一些教职工则以为在校长掌握“生杀大权”的前提下，教代会大多只是一种形式，对于学校财务、人事、发展规划等方面，教职工除了提出建议，很少能真正起到决定和民主监督的作用。

　　事实上，导致教代会功能“打折”的原因是多方面的。据一些与会代表透露，个别学校领导的民主意识、民主作风有待增强。群众观念淡薄，我行我素观念较为突出，个别学校领导将教代会当成了走过场。一项农职学校教职工有关学校领导民主意识的匿名调查问卷显示，约20%的教职工认为，教代会的实际效用一般或较差。

　　与此同时，代表议政能力也有待加强。由于绝大多数代表是通过部门产生，因此存在着部门指定代表和部分人员出于自身利益考虑毛遂自荐的情况，代表的动机和参政议政的能力自然也就大打折扣。通过对部分学校教代会提案的抽样结果可以看到，教代会代表所提议案大多集中在住房、公积金、地方岗位津贴、奖金发放、分配制度等方面，涉及部分人群或个别人的局部利益；对于涉及学校教育、教学、改革发展等全局性的议案较少，约占25%。因此，造成了代表的提案落实率仅为60%，代表满意率不高。

　　此外，教代会相关的待遇制度尚需完善。一直以来，虽然大多数学校的工会主席都享受学校中层副职以上待遇，但工会其他组成人员却不享有任何待遇，这又在一定程度上影响了他们的工作积极性。

　　两种思路激活教代会

　　在绝大多数学校里，虽然一般每年都要召开一至两次教代会，但是，教职工代表一般只有在教代会期间才发挥作用，平时则很少参与学校的民主管理。

　　显然，这种形式主义很难真正充分发挥教代会在学校民主管理中的作用。尤其是在学校普遍实行校长负责制和法人代表制度后，如何通过教代会来约束和监督校长的责、权、利，成了学校民主建设的关键。

　　对于发挥教代会的固有职能，目前有两条思路。王晓龙是持第一种思路的人。他认为，要激活教代会功能，一是制订教代会制度的操作规程和实施细则，并设定定期或不定期对教代会进行抽检的机制；二是根据学校民主生活的现实需要，通过设立提案委员会、职工福利委员会等专门组织，建立健全教代会闭会期间发挥作用的制度。三是建立完善教职工代表培训制度，提高教代会工作水平和教职工代表参政议政素质。

　　教育系统民主管理推进会上，也有学者提出另一种思路。这种思路认为，在当前校长负责制下，相关部门应针对基层学校民主建设的现实，尽快修订相关法律法规，明确赋予教代会民主监督、民主决策的权力，将教职工的民主参与、民主监督作为学校管理机制的基本组成部分：通过完善制度和机制建设，确保教代会能依法行使职权，有效约束校长的权力边界，将教代会发展成为学校的最高权力机构，实行权力由校长室到教代会的转变，把学校的行政管理变成学校的民主管理，把以教代会为载体的学校民主建设作为依法治校的根本，将决策的过程变成民主的过程，逐步实现将领导层的意愿转化成群众的意愿，使领导的决策变成群众的自觉行动，从而提高决策水平。