——专访教育部法制办副主任张文
学生安全是实施教学的前提条件

　　中国教师报：《中小学幼儿园安全管理办法》9月1日起开始实施，它出台的具体背景，您能介绍一下吗？
　　张文：近几年，中小学幼儿园安全事故时有发生，各级领导都很关注。没有一个安全的学习环境，一个学校今天出事，明天出事，孩子们怎么能安心学习？所以，安全工作非常重要。以前，教育部曾经针对安全工作发过很多通知和规定，但还是不够系统，尤其是近些年又有了一些新情况，新问题。很多问题不是教育一个部门能解决的，需要多个部门共同协作配合。这些都要求我们根据新形势，进一步完善校园安全管理工作机制，提高处置突发事件的应急能力，加强中小学幼儿园安全管理的法律法规建设。
　　为了从制度层面加强中小学安全工作，保障学生的生命安全，从2004年10月开始，教育部组织北京师范大学、中央教育科学研究所、公安大学、中国青少年研究中心一些专家开展研究论证，并与公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、新闻出版总署九个部门共同研究起草了《办法》，历时一年多。
　　中国教师报：提到学生安全问题，可能一旦出事了，我们会意识到它很重要，但在日常生活和教学中，好像安全很容易被忽视？
　　张文：对学校来讲，安全是首要问题，只有在一个安静的学习环境，正常的教学秩序之中，教师才能静下心来实施素质教育。为什么工厂里把“安全生产”放在第一位？学校也是如此，注重学生安全，才能够保证教学质量，这是个无法忽略也不能忽略的问题。学生安全是实施教学的前提条件，也是一个保障。
　　中国教师报：尽管从数字上看，中小学伤害事故不断下降，非正常死亡人数是逐年减少。但从媒体报道上看，感觉中小学安全事故依然很多，还是比较严重。您对此怎么看？
　　张文：安全事故不是中国特色，只要有学生，伤害事故就有可能发生。安全事故绝对不发生，那是谁都无法保证的，但我认为，如果安全措施做到位，做到家，各方面尽职尽责，安全事故可以大大降低，损失可以大大减少。
　　这些年，随着社会的发展，社会环境变得比较复杂，出现了很多新情况。比如校园周边网吧、游戏机室、录像厅、歌舞厅等公共娱乐场所违法违规经营，无照摊贩摆摊设点，治安秩序混乱，甚至伤害青少年学生的恶性刑事治安案件也不断增加。但也有积极的方面。过去，一些学校根本没有想到会有突发事件，也就不会有预案，现在很多学校有了预案，以前很多学校只注意教学，现在水、电、消防等很多基础设施都非常注意。从这个方面讲，这是社会发展和进步的表现。学校的保障力度加大了，想得更周到了。

形成一个保障安全的网络

　　中国教师报：您刚刚提到，《办法》是十部门联合联合发布的，这是第一次这么多部门为了中小学安全工作聚集在一起吗？
　　张文：的确如此。学生的安全关系到各个部门，《办法》的第二章“安全管理职责”和第六章“校园周边安全管理”，对教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门的职责进行了比较全面的规定。以前各个部门的安全职责规定分散在不同的法规、规章和文件中，找起来不方便，现在《办法》使分散于各有关部门规章和文件中的有关规定相对集中在一起，针对性很强，第一次分工这么具体，细致，明确。每个部门做什么，一目了然。
　　以前，可能很多问题是大家都管也都不会管，责任不是很清楚，现在《办法》对每个部门的职责都做了明确规定，针对性更强了。
　　中国教师报：一个安全事故，需要调动这么多部门，如何协调这几个部门顺利地合作办公？
　　张文：这些都是他们职责范围内的事情，如何保障校园周边安全，教育行政部门在正常履行自己职责的同时，我觉得还需要做好沟通和协调工作，需要联系这些部门有针对性地做好安全保障工作。这是非常重要的。第一次在这么多部门的共同努力下，教育安全工作形成了一个保障网络。
　　中国教师报：如何落实呢？
　　张文：一个规章重要的是落实，否则就是一纸空文。随着法制建设的完善，民众法制观念的增强，我想，情况会慢慢好转起来的，但目前看来，一些具体问题的解决还需要一个过程。对于教育行政部门来说，比较重要的是怎么协调好各个部门的关系，怎么形成常规化的学校安全管理，而不是到了“中小学安全日”，大家都来了，然后这一天过去了，依然没有任何变化。当然，很多工作，以前部门原来就在做，但针对性不是很强，自觉意识不是很强，没有形成一个大家相互沟通的网络。所以作为第一个专门关于中小学安全管理的法规性文件，《办法》的颁布让依法行政，依法保障成为可能。
　　同时，《办法》第47条也规定了：教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门应当建立联席会议制度，定期研究部署学校安全管理工作。

最重要的是预防

　　中国教师报：新修订的《义务教育法》中有涉及安全方面的一些规定，《办法》是第一个配套的法规性文件，它是怎样体现《义务教育法》中这些规定的？
　　张文：新修订的《义务教育法》将学校安全作为保障义务教育实施和规范学校管理的重要方面加以规定，主要体现在第23条、第24条。作为《义务教育法》实施的一个配套规章，《办法》对第23、24条做出了进一步的具体规定。
　　比如校园周边安全管理。《义务教育法》第23条规定各级人民政府及其有关部门依法维护学校周边秩序，为学校提供安全保障。《办法》专设“校园周边安全管理”一章，有针对性地对政府有关部门应当履行的校园周边安全管理职责做出明确规定，有利于安全管理中“依法管理、各负其责”方针的落实。
　　比如校内安全管理。结合《义务教育法》第24条第1款关于加强校内安全制度建设和安全管理以及对学生进行安全教育等规定的精神与要求，《办法》分设“校内安全管理制度”、“日常安全管理”、“安全教育”三章，以比较多的条款，对校内安全问题做出全面具体的规定。
　　比如校舍安全管理。《义务教育法》第24条第2款以及法律责任一章中的第52条对政府保障校舍安全的义务做出了明确规定。《办法》则主要从学校加强安全工作的角度，对其进行校舍安全检查和危房报告做出了规定。
　　当然，这么多规定，最重要的目的就是预防各类安全事故的发生，“安全第一，预防为主”。
　　中国教师报：校内安全管理制度与管理要求是很多人都非常关注的问题，它在《办法》中是怎么体现的？
　　张文：对学校来说，建立健全校内各项安全管理制度，落实各项安全管理要求，是预防事故、保障师生安全的基本保障。
　　《办法》的第三章“校内安全管理制度”对校内安全管理制度建设提出了总的要求，即“学校应当遵守有关安全工作的法律、法规和规章，建立健全校内各项安全管理制度和安全应急机制”；同时对校长负责制、门卫制度、校内安全定期检查和危房报告制度、消防安全制度、食堂卫生制度、实验室管理制度、学生安全信息通报制度、住宿学生安全管理制度、校车管理制度、安全工作档案等各项具体的安全管理制度做出了明确规定。
　　第四章主要针对大型集体活动、体育活动、上下学与家长的交接、楼道上下秩序与晚自习等日常管理中容易发生安全事故的领域与环节做出了明确的安全管理要求，并进一步明确了学生及其监护人的基本义务。
　　其实，只要看到文件，每个人都会发现它是非常具体和有针对性的。校车问题以前很少文件提到，现在《办法》专门提出来，并且对接送学生的机动车驾驶员有很多详细的规定。因为这种事情非常严重，一旦出了问题，就是群死群伤，所以必须在条文里规定得特别详细，可执行性要非常强。
　　中国教师报：会不会有这样的问题，如果法条过于详细，会遗漏一些问题。如果新情况出现了，又该怎么处理？
　　张文：规章是严格和具体相结合，之所以会有一些列举性规定，这些都是学校经常出事的地方，比如住宿学生安全管理制度、危房报告制度，这些都是历年来出现问题的一个总结。同时也有一些原则性规定，两者一结合，就提醒学校和相关部门，这些问题是经常遇到的，学校一定要额外注意。当然，现实中确实不仅仅出现这些问题，而列举是永远列举不完的，以后会有很多别的新问题，我们将会通过解释和修改进行补充。

安全事故发生之后

　　中国教师报：正如您所说的，没有人能保证学生永远不出事，那么如果发生了安全事故，应该如何处理？
　　张文：《办法》主要侧重的还是预防和安全，安全工作做好了，事故发生的概率会大大降低，学校受到的伤害也会大大减小，但毫无疑问，有时不可避免会有事故发生，出事之后怎么样处理，主要是责任的划分和确立。按照民法通则和最高人民法院的司法解释，学校承担的是过错责任，即有过错学校承担法律责任，无过错学校就不承担法律责任，只要学校对安全尽到了职责，就不承担法律责任。
　　现在很多学生家长不管学校有无过错，只要孩子在学校里发生了安全事故，都归咎于学校，这是一种误解，也是没有法律依据的，对学校和老师也不公平。在民法通则中，无过错责任的原则的主体不包括学校。
　　当然，这是我们国家的特殊情况，很多家庭都是独生子女，所以学校里的伤害事故一般处理起来很难。但不能否认的是，绝大部分老师都是爱孩子的，有时甚至为了孩子的安全奋不顾身，所以必须分清法律责任，妥善、及时地依法处理。
　　中国教师报：还有一种情况，家长在学校里大闹，扰乱学校的正常秩序，您对此怎么看？
　　张文：出了事，这是谁都不愿意看到的，没有一个老师愿意看到孩子受到伤害。如果学校有责任，学校当然应该承担责任；如果学校没有责任，他也应该关心学生，给予一定的协助，妥善处理，态度不能太过生硬，因为不承担法律责任不意味着学校对学生不去关照和关注。
　　同时，家长也应该理智，即使学校有责任，也要依法办事。学校正常的教学秩序是受法律保护的，如果家长的行为扰乱了学校的教学秩序，同样也会受到法律制裁。
　　中国教师报：有些学校为了息事宁人，会私下给家长一些赔偿金，您认为这合适吗？
　　张文：民事案件是可以“私了”的，其原则就是“民不举，官不究”，这样处理起来比较及时方便，节约诉讼成本。当然双方也可以申请教育行政部门进行调解，如果调解无效，就只能提起诉讼，通过法律进行解决。
　　当然，也有这种情况，有的学校没有过错，但为了维护学校形象，给对方一定的赔偿金。如果双方对此都能接受，没有什么不可以。因为分清责任的目的就是解决问题，如果双方觉得在责任上不必过于纠缠，专注于问题的解决，可以理解。
　　中国教师报：但安全事故的发生有这样一个后遗症，有的学校为了少出事故，春游取消了，体育课很少上或者减少次数乃至取消某些相对比较“危险”的项目，您对此怎么看？
　　张文：如果冷静下来，这是很容易就能得出的结论：为了安全取消实践活动是因噎废食。任何活动，都不能保证不出事，素质教育是为了学生的全面发展，就应该增加学生实践的机会。这也是为什么会制定《办法》的目的。按照《办法》等规定做好工作，都是为了预防发生事故，预防到了，很多事情都是可以避免的。
　　曾经也有家长给我打电话，反映自己孩子在篮球课上受伤的事情。我觉得对于这种情况，如果安全教育做好了，教师尽职尽责，各种设施正常运行，事故会大大减少。但不能因为孩子在篮球课上受伤，就取消体育课，或者根本不让他们参加竞技体育项目。很多事故是因为工作上的疏忽和失误造成的，是可以避免的。
　　中国教师报：当事故发生后，涉及到一个“购买保险”的问题，《办法》对此是怎么规定的？
　　张文：保险是伤害之后的一种补偿。一种是商业保险，《办法》第46条规定，学校鼓励和提倡监护人自愿为学生购买意外伤害保险；还有一种是给学校上责任险，即政府埋单，拿出专项资金，为公办学校购买保险，当学校发生安全事故后，学校承担责任时，学校可以用这笔钱赔偿学生，就是政府拿钱替学校承担责任，像北京、上海、深圳等许多地区都已经采取了这种办法。安全保障力度永远是与社会发展、经济能力相协调一致的。

农村学生的安全更应得到重视

　　中国教师报：那么，农村地区的安全保障、安全教育如何体现，农村学生的保险是不是也是一个很大的问题？
　　张文：我觉得，不管城市、农村，安全教育的开展都非常必要，但是不一定要有专门的课程，重要的是在日常生活中加以强调。安全不是一个课程能解决的，它必须贯穿于学校的每一个环节，一刻不能松懈。
　　以前，有些农村学校连围墙都没有，更别说由专职人员担任门卫。但是随着办学条件的改善，现在农村有些学校也意识到了这一点，情况正在慢慢好转。《办法》中规定的食品安全、门卫制度等其他相关制度，在农村其实非常必要。
　　中国教师报：其实农村还是安全工作很薄弱的一个环节。
　　张文：新修订的《义务教育法》特别提出了教育均衡发展这个理念，我想，随着农村教学条件的改善，安全保障也会加强；随着农村教师队伍素质的提高，安全意识也会提高。这是一个综合问题，还取决于各级政府对农村教育的重视。

张文：教育部法制办公室副主任，多年从事教育法制工作。曾参与《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》等教育法律，《中外合作办学条例》、《民办教育促进法实施条例》等教育法规，以及教育部制定的《学生伤害事故处理办法》、《中小学幼儿园安全管理办法》等规章的起草工作。