农村中小学现代远程教育系列报道之经费篇

　　由于农村义务教育经费保障新机制的实施，农村学校的经费较之以前有了大幅度的提高。农村中小学现代远程教育经费问题之“大”的含义也许并不在于经费的短缺，而是如何管理及使用，毕竟在短期内仅仅依靠提高经费供给的数额并不现实，但通过采取合理而适当的经费管理与使用方式来提高经费的使用效率，可能更有助于问题的解决。

向管理要效益

　　经费管理及使用需适应农远发展多元化需求

　　“西部地区农村中小学现代远程教育可持续发展中的成本效益问题研究”课题组研究人员，对甘肃省X市Y县农村中小学现代远程教育（以下简称农远）建设及运行过程中的经费来源、管理及使用等进行了长期的调查研究。

　　农村中小学现代远程教育能否正常运转、持续发挥作用，持续性的经费保障至关重要。▲本报记者 张学军摄

　　在调研过程中，研究人员与当地教育主管部门的工作人员、学校领导及教师就农远建设及运行过程中的经费问题进行了广泛交流。部分农村中小学校长提到目前农远设备的维护经费短缺、经费使用程序比较麻烦，也谈到了对政府采购的一些看法，特别是地处边远山区、林区的村小，在农远运行及发展中不同程度地存在经费方面的困扰，引起了研究人员的注意，并作为本次研究的一个重点问题进行了较为全面的实地观察及访谈。

　　研究人员认为，现行的农村义务教育经费保障新机制为农村义务教育的开展提供了稳定有力的经费保障，但考虑到农远的独特性，应在经费的管理及使用方面进行必要的调整，以推动农远的可持续发展。

　　需要声明的是，由于各地区的经济发展和文化背景不同，农村学校在经费的来源、管理及使用等方面存在或多或少的差异。例如，据Y县教育局有关财务人员介绍，在X市范围内各县之间对经费的管理方式也不尽相同，而本文涉及的内容仅限于Y县。同时，本次研究的目的不在于对比不同经费管理模式及目前Y县所实行的经费管理模式的优劣，而是试图以Y县为例，探讨农远建设及运行过程与经费管理模式之间的相互影响或关系。

　　经费问题关系到农村学校的办学水平和办学能力、改善和调整教育层次结构以及师资队伍的建设，同时农远的正常运行与发展也离不开经费的有力支持。在访谈中，研究人员发现多数农村学校的远程教育发展都不同程度地受到经费问题的困扰，电费、网络使用费、耗材费、设备维护费等都是农村学校无法回避的问题。同时，从调研的情况来看，虽然农村义务教育经费保障新机制实施以后，总体而言农村学校的经费得到了保障，但在经费的使用与管理中还存在不少问题，因此说“经费是个大问题”毫不为过。

　　三种制度保证农村学校的正常运转

　　就研究人员对农村学校教育经费所做的调研来看，在农村教育经费的管理中存在着三种重要的管理制度，这三种制度有针对性地对应着教育经费的来源、管理及使用三个方面，其对应关系如表所示：

　　三种制度与教育经费的对应关系

　　农村义务教育经费保障新机制确保了农村学校有持续、稳定的经费来源，解决了农村学校在经费方面的后顾之忧，而且较国家实施农村义务教育经费保障新机制前，学校运转的经费“那是宽裕”了。会计集中核算制主要针对义务教育经费的管理，其最大的优点是对教育经费的流动、分配及最后的核算进行全程管理，结合政府采购制，有效遏制了教育经费的透支、乱支等不合理开支现象的发生，强化了对学校教育经费的管理，在规范经费的运作、提高资金运用的效率和效果方面起到了良好的作用。因此研究人员认为，这三种制度在农村学校教育经费来源的稳定性、使用的规范性及合理性等方面起到了非常重要的作用，有力地保证了农村学校的正常运转。

　　目前农村教育经费的管理及使用体制中存在不利于农远可持续发展的因素

　　研究人员在调研中注意到这样一个情况：近两年内农村学校很少自己购买与农远有关的设备。对此分析后研究人员认为，其原因主要有三个方面：一是由于农远工程的实施使农村学校拥有了一些设备，因此农村学校自身需求程度暂时下降；二是由于部分农村学校校长、教师对实施农远工程意义的认识不到位，因而造成其购买设备的愿望不高；三是外在因素影响了农村学校购买农远设备的愿望，譬如新的经费管理制度的实施、农村学校支配经费自由度下降等。事实上前两种因素在部分学校确实存在，但当从第三种因素入手来思考时，我们不难发现目前农村教育经费的管理及使用机制确实存在着一些影响农远可持续发展的因素，从中心小学校长认为会计集中核算制“比较麻烦”及村小校长“没有见到一分钱”等带有情绪性的话语中，研究人员感觉到了这一方面的问题。

　　例如，Y县某中心小学在农远项目中获得了“模式二”的配置，但该校的实际配备却超出了“模式三”的标准。主要原因是该校在国家实施农远工程的同期通过社会捐资和自筹资金建起了微机室和电子备课室，而自筹资金大部分来源于前几年实行一费制时该校所收费用的“积累”。在调研过程中，研究人员在一所村小也发现了自筹资金购买的设备，其资金来源于由中心小学将附近四所村小的经费各抽一点、中心小学出一点的“统筹”，就是运用这种“统筹”的方式，中心小学逐年轮流为四所村小购买了一些设备。

以上两个案例中学校在经费使用上看似不同的“积累”和“统筹”，其相似点则是学校在经费使用上的自主性与灵活性，这样才使学校根据自己的实际情况得到自主性的发展。在对该中心小学的调研中研究人员发现，该校校长和教师一致的认识是目前学校的设备还不能满足教学的需要。随着农远的发展，可能有更多的学校在硬件设备方面会提出更高且多样化的要求，那么在现行经费管理制度有“集权”趋向的情况下，如何适应和满足学校多元化的需求，应该是经费的管理及使用者共同思考的一个问题。

　　研究人员认为，农远的可持续发展取决于两方面的因素：一是远程教育自身的生命力——远程教育在农村学校的广泛应用并发挥其独有的作用，二是远程教育发展所需的支持——设备与经费。如果没有后续经费保障农远设备的更新及正常运转，那么农远将成为无源之水、无本之木；更为重要的是，仅有充足的经费保障而未能形成灵活的管理机制以适应农村学校特别是农远发展多元化的需求，那么经费的管理及使用效率就会成为制约农远发展的“瓶颈”。

　　依照现行的农村义务教育经费保障新机制及Y县实行的会计集中核算制，要将教育经费分解到各个学校后再“分成像电费、水费、差旅费等这样一个一个的项目”，学校的经费“每年都花完”，而且不能跨年度或跨学校使用，农村学校很难再有类似的“积累”或“统筹”。那么是不是农远的发展就只能等待下一个农远项目的配套设备呢？

　　政府采购——“取暖煤事件”引发的思考

　　就Y县而言，近两年开始对学校实行了政府采购制，但政府采购还是一个“新鲜”事物，人们对它的认识和心理的接受还需要一个过程。

　　根据该县教育局有关人员及学校校长的介绍，如果学校要购买单价超过2000元或同一类总额超过两万元的办公用品，学校需先写出书面申请，然后将所需之物清单报送政府采购办，由政府采购办统一组织采购。

　　在调研中，有几位校长及教育局有关人员都不约而同地提到政府采购学校用煤的事情：当地政府为学校采购到的取暖用煤不但价格明显高于当时的市场价格，而且质量也不好，煤矸石较多，还存在缺斤短两的现象。也因此有人认为：“政府采购制度没有做到尽善尽美，甚至存在着严重的漏洞。一是政府采购由财政一个部门‘独揽’，采购主体没有形成有效‘分权制衡’；二是在具体的采购过程中，存在暗箱操作，信息不公开，竞争也不充分；三是采购价格和结果等也不向社会公开，而且又没有监督主体对政府采购部门进行有效监督。”

　　虽然该县发生的“取暖煤事件”带有一定的偶然性，但对农村学校校长而言，他们对此产生各种不同的猜测或看法也在情理之中，很难说农村学校校长不会因此而对能运用“自己”经费的部门心存顾虑。

　　同时，我们也应看到“取暖煤事件”暴露出的政府采购制的不完善之处，政府采购在学校远程教育设备的采购方面，会不会也发生类似于“取暖煤”的事件呢？这些问题不仅仅是农村学校校长、也是负责政府采购的有关部门及大家都关心的一个问题。

　　农村学校校长认为存在“远程教育专项经费”的说法事出有因

　　不少农村学校校长在与研究人员就农远经费进行讨论时提到了“远程教育专项经费”，认为目前农远运行过程中发生的费用在义务教育经费中报销只是暂时的，最后因农远而产生的费用都会得到“远程教育专项经费”的解决。

　　农村学校校长认为存在“远程教育专项经费”的说法也许根源于研究人员在X市电教馆看到的两份文件。一是《X市实施国家农村中小学现代远程教育工程试点项目建设工作方案》中第五条中提到：“县（区）政府安排专项资金，保障项目运转和维护经费”，“各试点学校的学杂费结余、勤工俭学收入等经费要用于项目运转和维护”；二是在2004年由X市政府与各县（区）主管教育的县（区）长签订的《X市实施国家农村中小学现代远程教育工程项目目标责任书》中第四条写道：“确保项目配套资金按时到位，并由财政每年列出专项经费，保证项目学校远程教育设备的正常运转和维护”。上述两份文件中均提出项目运转及维护的经费“由财政每年列出专项经费”，因此实施了项目的农村学校校长认为有“远程教育专项经费”应该是事出有因。

　　但令人费解的是，研究人员在市、县两级教育主管部门却没有找到具体实施的文件或方案，在有关农村学校教育经费的管理及使用的相关文件中也未发现“由财政每年列出专项经费”的数额或具体比例，并且有关“专项经费”的说法也遭到X市及Y县有关人员的否认。据此研究人员认为，这两份文件的有关精神并没有得到最后的落实。

　　1　农村学校发生的农远费用

　　在农远建设及运行过程中，经费问题一直是人们关注的焦点之一。就目前研究人员了解到的情况来看，农村学校在农远建设及运行中发生的费用呈现出以下几个特点：

　　（1）在农远建设及运行过程中，农村学校确实发生了由学校承担的费用，但各学校发生费用的数额差别较大。可分为三种类型：部分学校由于农远设备还未使用，运行过程发生的费用基本为零；配置了“模式三”及经费比较宽裕的学校发生的费用相对较高，年开支一般在一万至二万元之间，主要用于支付电费、网络使用费、设备维护费及购买耗材、教学光盘及必须的软件和书籍等；个别学校发生费用的数额在3万元以上，这些费用除用于日常运行外，主要用于修复被盗或损坏的设备。

　　（2）一般情况下，各校对农远工程前期建设中学校发生的费用比较清楚，各校校长都能说出其确切的数字。但对农远工程在运行过程中，各农村学校到底产生了多少费用，由于现行的财务统计中没有将其单列出来，所以无法获知其准确的数值，大约从百元到千元不等，均为估计数值。学校的网络使用费有比较准确的数字，一般每月的网络使用费支出基本上在600元左右。

　　（3）农远工程实施以来，仅有部分非义务教育阶段的农村高中曾自筹资金购买过计算机，部分中心小学购买过复印机或一体机。但总体而言，处于农村义务教育阶段的学校鲜有自购农远设备的现象。

　　2　校长看会计集中核算制

　　“会计集中核算这个办法能控制透支的现象。有时候基层小学校长如果把不住关就有可能透支，而像现在这样严格控制就不可能透支，就能够保证学校的正常运转。但是，现在中心学校过一个阶段才把各村小的票据收集上来集中报一次账，报账的周期就长一些。”访谈中，一位校长对研究人员这样说。

　　其实，会计集中核算制不仅如这位校长所言能有效控制透支现象，它还能促使学校管理者通过每学期初制订的预算，对学校的各项开支作出全面而详细的安排，同时数目较大的开支还需向上一级主管部门申请，因此对学校的不合理开支也能起到一定的监督作用。

　　以此来看，会计集中核算制的优点无疑是值得肯定的，这些也得到了农村学校校长的普遍认可，但农村学校校长和教师对会计集中核算制也存在一些不同的看法。首先，操作程序比较麻烦。每学期初制订的经费使用计划确实能帮助学校更为科学、规范地使用经费，但县教育局的工作人员认为在具体操作过程中，很多学校并不善于制订切合实际的计划，要么需要经常修改计划，要么造成资金的浪费，同时村小在购买物品后先要通过中心小学内的“四审”——经办人、村学校长、中心小学总务主任和中心小学校长审核后，再由中心小学集中统一上报教育局，通过教育局审核后，才能核销相应的票据，因此使基层学校感到“麻烦”。其次，由于从购买物品到最后的报销经过的环节较多，造成报账周期较长，也会因报账而产生一定的费用及支出（如报账人员来往的差旅费等）。

　　3　有没有远程教育专项经费

　　在国家实行农村义务教育经费保障新机制后，农村学校的经费与以前相比明显宽裕了，但同时又出现了一个比较有意思的现象：农村学校投资信息化教学设备的热情较以前明显降低，靠学校自筹资金等各种渠道添置的信息化教学设备在数量上较以前明显减少。

　　在调研的学校里，Y县某中心小学在国家实行农村义务教育经费保障新机制前曾依靠自筹资金、社会捐资及申请拨款等渠道先后投入近30万元用于微机室、多媒体教室以及信息化办公条件等方面的建设，而在之后的近两年内学校再没有投入资金购买数额较大的硬件设备。

　　原因是义务教育经费保障新机制要求经费不能跨年度使用、也不能由某个单位集中起来统筹使用，因此农村学校每学期初的经费使用计划中要将经费完全分解到所涉及的具体项目上。如此，农村学校在经费相对宽裕的同时，其集中部分资金购买价值较高设备的可能性就反而降低了。为什么会出现这种现象呢？

　　据这所学校校长说有远程教育专项经费，而且将今后学校购买硬件设备的“希望”寄托在了“远程教育专项经费”上。实际上，一个始终困扰着研究人员的问题是：到底有没有“远程教育专项经费”？

　　有的校长说没有；有的校长说有，并说可能占义务教育保障经费3%-5%的比例。而市、县两级教育有关部门负责人均否认有此项经费，认为如果有的话则是指农远工程实施初期配备设备时由财政承担的一部分。根据了解到的情况，在农远工程建设过程中，确实存在财政部门划拨的农远专项经费，但指的是用于农远项目实施过程中为农村学校购买的设备，而在农远运行的过程中，目前还没有发现有“远程教育专项经费”这一项目。
提高经费使用效率才能确保农远可持续发展

　　综合考虑农远发展的特点及其与农村基础教育的关系，完善管理体制，在农村义务教育经费保障新机制中单列远程教育专项经费，并随经济的增长而逐年有所增加。同时，在上级教育主管部门的监管下，允许该项目内的资金可以按比例由农村学校（或中心小学）自主提留，用于本地学校农远的建设及发展。

　　农远工程的实施，带给农村学校的不仅是现代化的教育教学设备，也不仅是将优质的教育资源传输到边远的农村学校，更重要的是将对目前农村学校的教育理念、教育教学手段乃至教学形式、教学结构以及教学内容等方面产生深远的影响，因此“农村远程教育能否正常运转、持续发挥作用，持续性的经费保障至关重要”。

　　农远作为农村义务教育的一部分，由于在经费管理机制中没有单列农远专项经费，因此有可能给农村学校农远的正常开展带来不利的影响。一般情况下，由于远程教育设备价格较高，教育主管部门应该允许一些在校学生人数较少的学校在不影响正常教学秩序的情况下，在一定时期内自主提留相应的资金投入到硬件建设当中，这样既有利于农村学校办学条件的改善，也会提高资金的使用效率。同时，农村学校出于各种原因，对远程教育设备的需求也是多样的，例如有的村小希望配置针式打印机来帮助教师制作试卷，而有些学校则更注重打印的速度和品质，因而倾向于激光打印机，因此应给予农村学校一定的远程教育设备的自主选择权，自主选择所需设备，这样有利于农村学校创造性、多样化地利用远程教育设备和资源。

　　几所村小集中一部分资金轮流配备信息化教学设备或类似某中心小学利用“积累”了几年的资金投入到硬件建设上来，可以说是农村学校校长和教师集体创造性地使用经费的例证，我们认为应该给予农村学校更大的自主灵活使用经费的空间。同时，随着中央、省、市、县（区）等各级政府义务教育尤其是中西部地区农村义务教育的经费投入总体上加大以及经费管理体制的完善，各级政府不仅应从体制上建立农村中小学远程教育经费投入机制，也需要将这项工作与农村中小学危房改造一样纳入县（区）以上各级政府财政专项预算，并根据经济发展逐年有所增加，唯有如此，才能从经费方面确保农远的可持续发展。

　　加大对政府采购操作流程的宣传力度，进一步完善政府采购制，妥善处理政府采购中出现的问题。

　　政府采购，被誉为“阳光下的采购”，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判和协议供货等方式。例如协议供货制采购方式，主要有以下几个优点：一是可以节约资金，相对于各个部门的零星采购而言，协议供货制是由中央单位将零星采购集中起来，形成一个比较大的采购数量，从而对广大供应商产生一定的吸引力，使其积极参与并自降价格。二是减少供应商的销售成本，如果每一个需要产品的用户都独自采购，那么所有的供应商将为购买类似的标书而奔跑在不同的开标地点，这样一来也就提高了供应商的销售成本。三是协议供货制以其规范的操作程序，使整个采购过程更加透明、更加规范。四是便于采购管理监督部门对中标供应商的售后服务进行监督，同时也有利于审计、监察部门对采购单位执行政府采购制度的情况进行检查。五是节约采购机关的采购成本，无论采购数量大小，采购成本是一样的，不会随采购数量的大小而增减采购的环节。总而言之，政府采购协议供货制是将采购效益与采购效率有机结合并找到最佳结合点的一种采购方式。

　　在农远建设中的设备购置均采用了政府采购的办法，实施效果及取得的巨大成就有目共睹，不失为农远建设及发展过程中可供选择的好办法。

　　尽管发生了“取暖煤事件”，但我们并不能因此就对政府采购的合理性提出质疑。如何提高农村学校校长对政府采购的认识，使其了解政府采购的意义和操作流程，提高政府采购的可信度，应该是政府采购部门的一项重要工作。我们常说“了解增进理解，理解产生信任”，如果校长们对政府采购心存疑虑，担心政府采购对学校的资金不能“负责”的话，也不利于学校的建设和发展。因此加强对政府采购的宣传显得十分重要。另一方面，政府采购部门也应对采购完成后出现的问题进行及时、妥善地处理，从中总结经验教训，使政府采购能够在今后的运行中日臻完善。

　　在结束本文之际，“经费是个大问题”这句出自农村学校校长之口的话再次回响在研究人员的耳边。客观地讲，由于农村义务教育经费保障新机制的实施，农村学校的经费较之以前有了大幅度的提高。

　　农村中小学现代远程教育经费问题之“大”的含义也许并不在于经费的短缺，而是如何管理及使用，毕竟在短期内仅仅依靠提高经费供给的数额并不现实，但通过采取合理而适当的经费管理与使用方式来提高经费的使用效率，可能更有助于问题的解决。正如世界上不可能存在一种完美的资金管理使用体制一样，我们无法苛求现行的教育经费管理及使用制度能照顾到方方面面，但至少可以在现有的基础上加以修改，充分发挥其优点，扬长避短，使其更加合理也更具有人文精神，这应该是在经费管理体制中深入思考的一个重点问题。（作者：西北师范大学教育技术与传播学院　杨晓宏；甘肃省天水市第八中学　刘自昌　马若明；甘肃省天水市麦积区滨河路幼儿园　张燕）

　　【系列报道·精彩回顾】

　　 ①设备篇（11月2日第七版）宁可用坏，也别放坏

　　②资源应用篇（11月19日第七版）适用的才是最需要的

　　《中国教育报》2007年12月14日第7版