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用法治推动学校安全管理升级
作者:李文 来源:星教师 点击:5577次 评论:0


近年来,校园各类安全事故频频发生。据不完全统计,每年我国15岁以下的青少年学生因疾病、车祸、火灾、溺水、自杀、他杀等原因造成意外伤害死亡的人数近50万,安全事故已经成为我国青少年学生的第一杀手。

随着各种校园安全问题的不断涌现,学校安全日益成为社会大众关注的热点,教育部门的难点,更是成为不少学校的痛点。

为进一步加强和改进学校安全工作,2017年4月国务院办公厅发布了《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》(以下简称“意见”),明确提出在学校安全风险防控体系建设中要“坚持依法治理、立足长效”。

《意见》确立的学校安全治理法治化原则,为破解学校安全治理困局指明了方向,运用法治思维和法治方式开展校园安全风险防范和事故处置应当成为学校安全治理的不二选择。

1.学校安全治理的“基本要求”:依法履行教育管理职责

根据《未成年保护法》和《侵权责任法》等法律法规的规定,学校对未成年学生负有法定的教育管理职责。学校未尽教育管理职责,应在其过错范围内对学生的伤害事故承担赔偿责任。

可见,学校依法履行教育管理职责,既是防范校园安全风险的要求,也是在发生校园安全事故时避免自身承担法律责任的需要。

教育部《中小学幼儿园安全管理办法》指出,学校安全管理工作主要包括五个方面:

一是保障,要求构建学校安全工作保障体系,全面落实安全工作责任制和事故责任追究制,保障学校安全工作规范、有序进行。

二是预防,要求健全学校安全预警机制,制定突发事件应急预案,完善事故预防措施,及时排除安全隐患,不断提高学校安全工作管理水平。

三是整治,要求建立校园周边整治协调工作机制,维护校园及周边环境安全。

四是教育,要求加强安全宣传教育培训,提高师生安全意识和防护能力。

五是救助,要求事故发生后第一时间启动应急预案、对伤亡人员实施救治和责任追究等。

需要强调的是,学校履行教育管理职责必须做到有据可查。因为一旦发生纠纷,即使学校切实履行了法定职责,但如没有留下相应的证据仍可能承担本不利的法律后果。因此,在学校安全风险防控中,尤其要求学校和教职人员必须树立证据意识,建立预防性的证据保全机制。

预防性的证据保全机制不仅要求学校和教职人员在履行安全教育管理职责过程中同步妥善收集保管相应证据,还要求各种教育管理行为必须依法依规进行,同时还要把证据收集和保全工作延伸到纠纷发生过程中。

有效的证据保全实质上是学校的必备自我保护措施,将有助于学校在履行校园安全风险防控主体责任时避免或减轻不当的责任风险。

2.学校安全治理的“有效途径”:构建学校安全风险防控体系

2012年,国家标准化委员会发布的《企业法律风险管理指南》引发了企业建立法律风险管理体系的热潮,目前仍方兴未艾,已经形成了一套行之有效的法律风险防控制度和方法。

近年来学校一直处于安全风险的高发态势,构建学校安全风险防控体系已成为大势所趋,成熟的企业法律风险管理模式值得学校在构建学校安全法律风险防控体系中借鉴。

参照企业法律风险管理的要求,学校安全风险防控包括了风险调查与识别、风险评估与报告、应对策略与方案、方案实施与监督四个阶段。

“风险调查与识别”是指通过法规梳理法、案例分析法、访谈调研法、问卷调查法等多种方法来识别学校在安全制度、安全教育、履行安全职责等方面存在的不合法不合规的风险点,并形成相应的学校安全风险清单,为风险预警和评估做准备。

“风险评估与报告”是指对相应风险根据发生后果后的严重程度及发生频率进行评估,从而找出需要重点关注的问题。比如有的学校实验课很少,其法律风险就不大,又如有的学校通过案例发现连续几年都出现体罚事件,那么这就是需要重点防控的问题。

“应对策略与方案”是指在安全风险评估之后,根据具体情况制定相应的安全风险防控策略和方案,具体包括制度、流程、文本和培训。首先需要制定完善各项规范化的安全管理制度,并在此基础上细化一些规范化的安全工作操作流程和工作文本,让每一名参与主体在具体情景中知晓做什么,怎么做。

“方案实施与监督”是指为了确保方案实施的效果,应当进行持续的监督和考核。学校安全风险防控是一个需要全员参与的事情,各个相关主体都应充分参与,而且是一个持续的过程,从而形成一个持续的风险防控机制。

在学校安全风险防控过程中,随时可能发现新的风险点,那么就要加入到风险清单中,重新进行评估并制定方案,从而开始一个新的循环。因此,学校安全风险防控是一个持续的、不断更新和升级的动态过程,能够帮助学校建立动态监测和数据搜集、分析机制,及时为学校提供安全风险提示并采取有针对性的治理和整改措施。

建立和完善学校安全风险防控体系是一个系统工程,头绪多,涉及面广,并且专业性较强。实践表明,仅仅依靠学校和教育行政部门的力量,效果并不理想。

为此,《意见》明确提出,要探索建立学校安全风险防控专业服务机制,积极培育可以为学校提供安全风险防控服务的专业化社会组织,鼓励地方政府采取政府购买服务等方式,鼓励、引导和支持具备相应专业能力的机构,研发、提供学校安全风险预防、安全教育相关的服务或者产品,协助教育部门制定、审核学校安全风险防控预案和相关标准,组织、指导学校有针对性地开展专项安全演练、预防和转移安全风险等工作。

如果《意见》的此项政策能够顺利实施,有望在不久的将来构建起“政府支持、学校主导、专业组织参与”的学校安全风险防控长远机制,必将为学校安全工作注入新的活力,令人关注和期待。

3.学校安全治理的“最后一道防线”:建立法治化的纠纷解决机制

毋庸讳言,再完美的防范也无法杜绝安全事故的发生,学校安全治理注定随时都会面对学生伤害事故处理这样的“最后一道防线”。

调查发现,在校园安全事件的处理上,41.4%的家长认为学校一定有责任,其中有34.4%的家长认为学校应该负全部责任。

一旦发生学生伤亡事故,不少政府和教育部门往往打着维稳的旗号,不问青红宅白要求学校花钱买平安。其结果就是家长法律意识越来越淡薄,“校闹”愈演愈烈,学校责任被无限放大,安全问题成为了整个教育行业的难以承受之重,严重影响着学校正常教学活动的开展。

面对困境,迫切需要重构学校安全治理“最后一道防线”。如何重构?《意见》给出的解决方案是“通过法治途径和方式处理学校安全事故”。因此,建立法治化的学生伤害事故纠纷解决机制必然成为学校安全治理的应有之义。

建立法治化的学校安全纠纷解决机制至少包含以下内容:

一是完善学校安全立法。

现行专门的学校安全管理立法,仅有教育部制定的《学校伤害事故处理办法》、《中小学幼儿园安全管理办法》2个规章。存在立法层级太低和操作性不强等问题,加之制定年代久远,已很难适应学校安全管理和事故处理的实际需要。《侵权责任法》虽然明确了学校侵权行为的归责原则,但规定过于笼统,缺乏针对性。

因此,对学校保护学生人身安全的职责范围和履行形式,事故责任的界定和赔偿标准,以及对学校正常教育教学秩序和教师正当权益的维护等存在无法可依的问题,需要全国人大常委会或者国务院尽快出台专门的学校安全法律或行政法规加以解决。

二是健全学校安全事故责任追究和处理制度。

健全学校安全事故责任追究和处理制度的核心是有关部门依法开展事故责任的认定和追究。学校无责任的,要澄清事实、及时说明,避免由学校承担不应承担的责任。要引导社会依法合理认识学校的安全责任,明确学生监护人的职责。对围堵校园、殴打侮辱教师、干扰学校正常教育教学秩序等“校闹”行为,公安机关要及时坚决予以制止。

三是构建学校依法处理安全事故的支持体系。

学校依法处理安全事故的支持体系主要包括校方责任险制度、学校法律顾问制度、舆情应对新闻发言人制度、安全风险防控专业服务机制、学校安全事故人民调解委员会等,唯有形成各方联动的多元化纠纷化解机制,依法处理学校安全事故工作才可能落到实处,收到实效。

4.结语

面对日益严峻的校园安全环境,学校安全风险防控不仅需要政府、相关部门、学校以及专业服务组织的共同努力和参与,更需要运用依法治校方略,依法确立安全治理各方主体责任,依法开展学校安全风险防控体系建设,建立并完善法治化的纠纷解决机制。惟如此,方能破解学校安全治理困局,让学校成为安全的“学习之校”。

作者丨李文,北京盈科(重庆)律师事务所教育行业高级合伙人,蒲公英教育法律研究中心主任,西南政法大学兼职硕士生导师,教育立法研究基地(教育部政策法规司-西南大学共建)研究员

更新:2020/1/17 7:53:20 编辑:fengyefy
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